La nueva NDC argentina podría ser calificada de conservadora si consideramos los estrictos objetivos climáticos establecidos por el Acuerdo de París, pero, aun así, plantea una meta que nos obliga a cambiar la dinámica de la economía en nuestro país y a preparar nuestro sistema productivo para una reducción acelerada de emisiones a partir de 2030.

Por Juan Carlos Villalonga

Publicado originalmente en Energía Estratégica.

Poco antes de finalizar el 2020, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) publicó formalmente la nueva meta de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para la década que estamos iniciando. Se trata de un nuevo objetivo que la Argentina ya formalizó ante el Acuerdo de París (AP), la llamada Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC, por su sigla en inglés).

La nueva NDC representa un aumento en la ambición para reducir emisiones de GEI respecto del compromiso previo. Mientras que la NDC presentada en 2015 y revisada en 2016 se proponía de forma incondicional no superar los 483 MtCO2e para 2030, ahora esa meta se ha reducido en un 26%, es decir que para ese año las emisiones no deberán superar los 359 MtCO2e.

Tenemos en la presentación de esta NDC aspectos positivos que deben destacarse. En primer lugar, es sumamente importante que nuestro país haya presentado su nuevo compromiso antes de finalizar el 2020. El cumplimiento es meritorio, ya que el año que acaba de finalizar ha sido extremadamente complejo a causa de la pandemia de la Covid-19, y eso ha generado demoras y postergaciones dentro del proceso de revisiones en este año clave. En segundo lugar, se debe destacar que la nueva meta representa un aumento significativo en el esfuerzo de mitigación. Esto último hace doblemente valiosa la presentación.

El objetivo de no superar los 483 MtCO2e en 2030 era una meta excesiva y debía ser reducida, ya que implicaba un inaceptable aumento de emisiones a lo largo de los próximos 10 años. Más aún, como la Argentina tiene un valor de emisiones per cápita superior al promedio mundial, el país no debería aumentar su participación global. Esto se justifica por el hecho de que las emisiones globales deben reducirse (contraerse) y los países con mayores emisiones per cápita deberán hacer el mayor esfuerzo para converger a emisiones per cápita que representen un uso equitativo de la atmósfera por toda la población global.

Un criterio para estimar cuáles serían los niveles adecuados de reducción para nuestro país, es decir cómo acompañará la Argentina el esfuerzo global de reducción de emisiones, sería que el mantengamos el actual porcentual de contribución en las emisiones globales, que fue de 0,7% en 2016, último inventario de GEI publicado.

La nueva NDC (2020) de 359 MtCO2e representa un objetivo de “estabilización” de emisiones en los actuales niveles. Si bien es un cambio notable respecto de la anterior podría ser calificada como “conservadora”. 

Argentina debería establecer una meta que sea consistente con los objetivos climáticos del AP, colocar al país en una trayectoria consistente con el objetivo de 1,5°C a 2°C sosteniendo su participación del 0,7% en las emisiones globales. Ahora bien, desde un punto de vista estratégico, lo crucial para esta segunda NDC es cambiar la tendencia de las emisiones, que dejen de crecer e iniciar una dinámica de reducción. Así como la primera NDC significó un paso importante desde el punto de vista institucional y metodológico, la nueva NDC debería ahora provocar un cambio en las expectativas de evolución de las emisiones.

Plantear una meta “estratégica” significa adoptar una dinámica que está en la propia estrategia del AP y que consiste en periódicas revisiones de las NDC, por lo que su lógica es lograr que las políticas de mitigación evolucionen acorde avanzan las negociaciones entre las partes del Acuerdo. Se debe tener en cuenta que esta NDC 2020 deberá ser puesta a revisión, como mínimo, para el año 2025.  

La nueva meta de reducción de GEI se ubica un poco por debajo de una trayectoria de estabilización de emisiones, dentro de lo que puede considerarse un rango admisible de objetivos para adoptar para el quinquenio 2020-2025. Ese rango lo podemos definir con un límite inferior con una trayectoria compatible con los 2°C y como límite superior, una trayectoria de estabilización de las emisiones. Bajo estas consideraciones, la NDC propuesta es un paso en la dirección correcta y con implicancias muy importantes para el desarrollo de la Argentina.

¿Qué implicancias tiene la nueva NDC?

El objetivo de estabilización es un cambio radical para el desarrollo de la Argentina. Esta meta implica que todo el desarrollo económico que se produzca en los próximos años deberá ser, como mínimo, neutro en emisiones. Todo incremento de emisiones en un sector deberá ser compensando casi de manera inmediata por reducciones en otro. Esto cambia por completo el escenario en el que el país venía manejándose hasta ahora.

Imaginemos que todo incremento de emisiones deberá luego compensarse con reducciones dentro de la década para así retornar a los valores originales y cumplir con la meta en 2030. Una evolución de emisiones que crece y luego debe caer rápidamente es, por lo general, muy costosa. Por el contrario, una trayectoria estabilizada durante la década es la más económica para el país y la más realista. 

Toda inversión que genere nuevas emisiones obligará a un doble esfuerzo económico posterior para neutralizarlas. En el sector energía es claro, por ejemplo, si se pone en marcha la usina de carbón de Río Turbio habrá que cerrar luego plantas térmicas que compensen esas nuevas emisiones y, además, incorporar nueva generación renovable para compensar el retiro de capacidad de la generación térmica. Claramente, ésta es una ecuación muy cara. Es decir, toda nueva incorporación de generación eléctrica deberá ser renovable si se quiere gastar menos dinero y cumplir con la meta de reducción de GEI. Debe recordarse que el país necesitará incorporar anualmente entre 1.000 MW a 2.000 MW de nueva potencia eléctrica en un escenario de crecimiento económico moderado. En todos los sectores de la energía ocurre lo mismo: transporte, gas, etc.

Bajar la actual tasa de deforestación es la única política que puede reducir emisiones rápidamente y a bajo costo. Detener la deforestación puede dar un margen para equilibrar incrementos de las emisiones energéticas o industriales.

En la presentación de la nueva NDC no hay una trayectoria de emisiones para los próximos años, pero nos da una pista cuando plantea que se “incluye, a modo informativo, un indicador de las emisiones esperadas (372 MtCO2e) a medio término en 2025, el cual no forma parte de la meta de esta NDC”. Eso nos está diciendo que se evalúa como hipótesis deseable una trayectoria de estabilización a lo largo de la década. 

¿Es posible cumplir la meta?

La nueva NDC es perfectamente cumplible con el aporte de dos sectores claves: bosques (reduciendo la deforestación) y energía (limitando el crecimiento de sus emisiones). Existe una serie de beneficios para realizar tempranamente una reducción drástica de emisiones por deforestación, idealmente llevándola a cero desde 2021. Hacer esto desde ahora permite tener un margen importante para compensar aumentos de emisiones en sectores que son más difíciles de evitar, como en la agricultura, la ganadería o la industria; también ayuda a ahorrar emisiones que podrían ser compensadas por eventuales excesos en éste o próximos compromisos. 

Por otro lado, frenar la deforestación de forma temprana permite obtener reducciones inmediatas y a muy bajo costo, dejando para años posteriores las reducciones de sectores de la economía en los que es más difícil o cotoso. No es lo mismo intentar reducir emisiones significativas mediante movilidad eléctrica durante 2021-2025 que hacerlo post 2025, los costos son totalmente diferentes y la velocidad de implementación será más rápida.

En el ejemplo anterior es importante distinguir entre “reducir emisiones” y “estabilizarlas”. Para el caso del transporte, una cosa es la estabilización a través de la incorporación de tecnologías de cero emisiones en toda la ampliación de flotas y nuevos móviles; y otra diferente o más radical, es reducir emisiones del sector retirando móviles a combustión por eléctricos, es decir, acelerando el reemplazo tecnológico. 

La presentación de la NDC carece por completo de una hoja de ruta o de parámetros acerca de cómo se logrará el cumplimento de la meta. Las indicaciones no llegan a precisar ni políticas, ni medias ni instrumentos.

¿Cómo se cumplirá la meta?

En la NDC se plantea que hubo una modelización del comportamiento de los diferentes sectores en base a “un porcentaje de crecimiento económico unificado que va en concordancia con la recuperación del país y un aumento sostenido de la población”. A partir de premisas macro sumamente ambiguas, el comportamiento previsto de los diferentes sectores que se analizan carece de metas, indicadores o medidas que definan objetivos sectoriales. Todo hace suponer que la apuesta es a un incremento de la demanda energética, pero no se indica cómo evolucionan las emisiones del sector. 

Para el sector industrial se indica que “se espera un leve aumento en las emisiones, dado el crecimiento del PIB”. En tanto para el sector rural, en la ganadería se espera un “leve incremento de las emisiones” y en la agricultura “se prevé un aumento en las emisiones por el aumento de la producción”. En definitiva, como se señaló al inicio, es bastante previsible que los sectores capaces y con mayor responsabilidad para mitigar emisiones se dan en la energía y la deforestación (cambio de uso del suelo). En este sentido hay un único indicio de que en esta última se pondrá énfasis al hablar de una reducción drástica de la deforestación”.

¿Qué debería suceder?

A partir del 1 de enero comenzó el período de cumplimiento de la nueva NDC, que finaliza el 31 de diciembre de 2030. Desde ahora mismo deberían tomarse medidas tendientes al cumplimiento de la meta. Esto no sólo es estabilizar emisiones, significa además que se debe preparar la economía para iniciar rápidamente un proceso de reducción de emisiones drástica y acelerada ya que, en la misma comunicación de la NDC, la Argentina ratificó su compromiso de neutralidad de emisiones para 2050. 

Durante esta década el sector energético tiene que basar su crecimiento centralmente en energías renovables, definiendo cuidadosamente las inversiones de infraestructura y teniendo en mente el escenario de descarbonización post 2020. Esto es muy importante para focalizar las prioridades en materia de infraestructura eléctrica antes que en el gas natural. Todo el desarrollo del gas natural deberá realizarse atendiendo la estrecha ventana de oportunidad que tiene este combustible, ya que existe el serio riesgo de realizar inversiones irrecuperables.

En materia de generación distribuida (Ley 27.424), deben despejarse por completo las barreras regulatorias que existen aún en varias provincias. Debería alcanzarse un promedio de 100 MW anuales en generación distribuida durante los próximos tres años. Para lograrlo, existen suficientes instrumentos regulatorios a disposición del gobierno. 

Es perentorio, también, comenzar a dar forma a un plan de continuidad para el régimen de promoción de renovables establecido en la Ley 27.191. Ese régimen debe focalizarse en su implementación para la segunda mitad de esta década. En el corto plazo se debe dar respuesta a cómo se alcanzará el 20% de participación de renovables en el sistema eléctrico en 2025. La NDC nada dice específicamente sobre esto. Algo similar ocurre con los biocombustibles. Debe haber definiciones urgentes en cómo continuará el actual régimen establecido por la Ley 26.093, esencial para lograr un sector sólido y competitivo que deberá tener un rol esencial en las próximas décadas. 

En toda esta discusión no se puede soslayar que la Argentina atraviesa severas dificultades económicas y financieras. Estas dificultades obstaculizan el desarrollo de proyectos de largo plazo y las inversiones en nuevas tecnologías. Existen, además, serios problemas conceptuales en el gobierno que se reflejan en medidas como el congelamiento de tarifas, en una incertidumbre regulatoria permanente y en un poco énfasis en el aliento a las inversiones. Es imprescindible superar estas barreras para poder pensar seriamente el mediano plazo para la transición energética. 

Las políticas de mitigación mencionadas suponen que existirá en los próximos años un crecimiento económico que hará que la mayor demanda de bienes y servicios empujará a la suba las emisiones. Hay una correlación bastante directa entre la variación del PBI y las emisiones. Se puede ver en los picos de emisiones de 2007 y 2013, así como los valles de 2000, 2009 y 2015, donde la Argentina aún permanece. Cada pico fue precedido de un período de crecimiento y cada valle son abruptas caídas del PBI. En esos valles se ubica el nivel de emisiones que establece la NDC. Sería dramático que el cumplimiento de la NDC se deba a un proceso recesivo que se extienda por otra década.  

El mayor desafío será preparar a la sociedad y la economía argentina para una transición rápida hacia la neutralidad de carbono. Eso implica no sólo un desafío tecnológico, sino un desafío social y económico que tendrá sus propias particularidades en cada una de las regiones del país. También requerirá de instrumentos regulatorios estables y creíbles, y demandará clarificar un panorama económico que permita a la sociedad y al sistema productivo ingresar en la dinámica de la transición. 

El menú que se tendrá por delante en los próximos años será en base a la agenda de las energías renovables, los bio-insumos, el hidrógeno, la eficiencia energética, las redes inteligentes y las tecnologías de acumulación, movilidad eléctrica e integración energética regional. Esta NDC es una decisión clave para la transición energética en Argentina. Ahora el gobierno tiene que generar las certezas necesarias para que las cosas ocurran en la dirección correcta. Hoy estamos prácticamente paralizados y sin rumbo, la NDC recientemente presentada debería actuar como un norte para la política energética.

Se sugiere ver el informe completo “El escenario que nos plantea la nueva meta de emisiones 2030” para el Círculo de Políticas Ambientales en este link.