por Juan Carlos Villalonga

Un mensaje presidencial de apertura de sesiones en el Congreso es, por lo general, un collage de datos, proyectos y aspiraciones que los colaboradores del presidente recolectan y a los que se procura otorgarles un formato más o menos unificado. La buena pluma del redactor final hará que el todo sea coherente y le otorgue el énfasis y la visión política que el presidente quiere transmitir. Si esa pieza discursiva refleja la realidad y es convincente en lo que se anuncia, el mensaje presidencial será inspirador para la sociedad.

Quisiera hacer un repaso para evaluar lo que anunció el presidente Alberto Fernández en su discurso de apertura de las sesiones legislativas ordinarias el pasado 1 de marzo acerca de algunos aspectos vinculados a la “transición energética”, al menos en sus enunciados más directos. Entendamos que es difícil trazar una clara línea divisoria entre los tópicos que afectan directamente la transición a una economía descarbonizada de aquellos que le darán el marco político y económico.

En primer lugar, es necesario señalar que la incorporación de tópicos como el ambiente y el cambio climático es, a esta altura, un recurso discursivo presente en el mensaje de cualquier presidente, aquí y en cualquier lugar del planeta. No digo esto con ánimo de desmerecer su inclusión en el discurso, en absoluto, sólo pretendo señalar que hoy el cambio climático ya es de referencia obligada, así como los es la pobreza, la educación o la salud. Lo verdaderamente relevante es evaluar la consistencia discursiva y las prioridades de gestión que surgen de los datos en el mundo real.

El cambio climático ha recorrido a lo largo de las últimas décadas un largo y paulatino ascenso en la consideración política general. Tal vez su punto de inflexión haya sido la adopción del Acuerdo de París en el año 2015. Desde ese momento, la dirigencia política global ha tenido que incorporarlo en sus políticas y en sus discursos, por supuesto que con distinta suerte, intensidad y vocación. Son múltiples las posibles razones por las que se ha alcanzado esta especie de consenso en torno a la cuestión climática, pero lo cierto es que hoy resulta ineludible su mención a riesgo de caer en el bochorno. El ex presidente Trump ha sido un ejemplo de las pocas excepciones a este consenso e hizo de su negacionismo climático una marca distintiva.

El foco de nuestra evaluación debe ser la consistencia de la política energética esbozada en el mensaje con los principios climáticos que también se resaltan en el mismo discurso. Es aquí donde aparece un dato preocupante: la ausencia de toda mención a la más importante política climática que nuestro país ha formalizado ante el Acuerdo de París. La NDC (National Determined Contributio) presentada el 31 de diciembre de 2020 es el marco restrictivo en el cual se deberá desarrollar la Argentina en los próximos años ¿Por qué no se mencionó? ¿Cómo tamaño compromiso, que fue presentado por el mismo presidente, no es siquiera citado?

Mi único supuesto es que el presidente desconoce la radicalidad de ese compromiso o que sus colaboradores no le han hecho saber sobre sus consecuencias. De otro modo, encuentro insólito ocultar la contribución que nuestro país se comprometió a llevar adelante ante la comunidad internacional y el Acuerdo de París. Esta contribución ha recibido reconocimiento internacional y muy bienvenida por diversos referentes en la materia. Sin embargo, en la apertura de las sesiones del Congreso Nacional no sólo no se menciona la NDC como una importante medida adoptada, sino que se pasó por alto sus consecuencias e impactos en muchas variables y rubros, en los que sí incursionó el presidente, como es el caso del desarrollo de los hidrocarburos.

En forma sintética podemos recordar que la NDC establece que las emisiones de gases de efecto invernadero de la Argentina se estabilizaran durante esta década, en una trayectoria relativamente plana, para luego comenzar a decaer aceleradamente hacia la neutralidad para 2050. Eso se puede ver simplificadamente en el siguiente gráfico.[1]

Emisiones históricas hasta 2016 y luego la trayectoria supuesta acorde a la NDC (2020). Llega a 359 MtCO2e en 2030 y luego van a cero para 2050.

Mientras que el discurso no hizo referencia a este el compromiso, sí aparecen varias menciones relativas a la promoción y el desarrollo de los hidrocarburos. Sin embargo, para que una política de promoción de los combustibles fósiles sea consistente con la política climática, es obvio que debe enmarcarse en las ajustadas metas de reducción de emisiones de la NDC. La ausencia de todo vínculo entre una cosa y la otra torna a su mensaje poco claro y poco convincente en ambas direcciones.

De forma textual el presidente señaló que “hay otro tipo de sostenibilidad que también nos importa mucho: es la climática. Por eso estamos absolutamente comprometidos con los principios establecidos en el Acuerdo de París”. Ahora bien, el acuerdo es lo que se indica en su texto original y también los instrumentos asociados al mismo, por ejemplo, las NDC que el país vaya presentando.

Además, la cita anterior no parece tener relación sólida con la siguiente: “Vamos a promover la industria hidrocarburífera mediante el envío de una ley que aborde en forma integral al sector, desde su extracción hasta su industrialización, y genere las condiciones para el desarrollo de los recursos energéticos que tiene el país en beneficio de los argentinos y las argentinas”. Añadiendo luego, “tenemos los recursos: Vaca Muerta es la segunda reserva de gas del mundo, un combustible clave en el marco de la transición energética que los países impulsan para minimizar los efectos del cambio climático. Sabemos cómo hacerlo. YPF lidera del desarrollo de la producción hidrocarburífera en el país y hoy sus proyectos son competitivos a nivel mundial”.

Lo que quiero señalar aquí no es que la mención al desarrollo de los hidrocarburos o Vaca Muerta sea necesariamente incompatible con la NDC, sino que la falta de conexión entre una cosa y la otra resulta en un mensaje poco convincente. Tenemos por delante tres décadas en las que la demanda de hidrocarburos, básicamente gas, deberá ir paulatinamente a la baja. Esto requiere de inversiones para cubrir esa demanda y no basta con decir que el gas es el combustible “clave” para la transición, porque no lo es. Habrá una demanda global decreciente y Vaca Muerta, como “segunda reserva de gas del mundo”, jamás podrá ser explotada en toda su dimensión.

El presidente incurre en un doble olvido: por un lado, tiene en la NDC un resultado de gestión, una decisión contundente para mostrarlo y no lo hizo; y lo más preocupante, decidió ignorarla al momento de enmarcar su política energética.

Renovables

Sí ha sido una buena señal que hayan aparecido las renovables en el mensaje presidencial. En el noveno punto señalado como parte de Plan de Desarrollo Federal se incluye “el desarrollo de fuentes de energía hídrica, eólica y solar. No obstante, no es claro por qué a las renovables se las ubica como obras de interés provincial. No es que no sea así, pero no se enfatiza en ningún momento el interés nacional que las mismas representan. Habrá que esperar definiciones para entender el significado de incluir a las fuentes renovables dentro de este Plan de Desarrollo Federal.

A pesar de la mención de las renovables, se debe señalar que a lo largo del año de gestión que ha pasado no ha habido señales concretas de reactivación del sector. En 2020 no hemos podido visualizar el rumbo que tomará el gobierno en la materia. Más bien, las señales que se han venido dando son contradictorias, y lo cierto es que no ha habido definición de continuidad o de cambio en las políticas de subastas con las que se ha desarrollado el programa Renovar durante el anterior gobierno.

Todo lo que se ha hecho en materia de renovables ha sido la puesta en operación de plantas que ya estaban en proceso de construcción antes de 2020, licitadas dentro del Renovar o mediante contratos en el MATER. En materia de generación distribuida es muy importante la continuidad del sistema nacional de registro y trámites con las distribuidoras. En este rubro no ha habido mayores definiciones, las adhesiones a la Ley 27.424 siguen muy demoradas en varias provincias, el fondo de incentivo (FODIS) sigue sin ejecutarse y el sector crece sin mayor impulso.

Mención aparte merece el anuncio de que los contratos en el sector serán “desdolarizados”. Lo expresado por el presidente de forma textual: “enviaré al Congreso Nacional un proyecto de ley que declare la emergencia de servicios públicos y regulados con el objetivo de desdolarizarlos definitivamente y adecuarlos a una economía en la que los ingresos son en pesos”.

Si bien una de las primeras medidas legislativas tomadas por el gobierno de Alberto Fernández fue la declaración de la emergencia dentro del sector energético, ahora se enfatiza esa emergencia para desdolarizar “definitivamente” al sector. Esto plantea la seria posibilidad de que se avance con la pesificación de los contratos denominados PPA (Power Purchase Agreement) bajo los cuales operan hoy los 4.500 MW renovables. Esta situación ya ha generado alarma dentro del sector.

Los alcances del anuncio sobre la desdolarización generaron dudas y preocupación para el sector renovable, tanto por el riesgo que implica para las plantas actualmente en operación como también por las perspectivas acerca de su desarrollo futuro. En definitiva, las señalas dadas a través del mensaje presidencial han sido de mayor preocupación en lugar de estímulo y afianzamiento. Habrá que esperar las medidas que traduzcan estas expresiones.

Movilidad Eléctrica

Los párrafos destinados a la iniciativa oficial sobre movilidad sustentable tuvieron un particular énfasis en el mensaje. El presidente adelantó el envío al Congreso de una propuesta legislativa en la materia, indicando que “el mundo avanza hacia vehículos eléctricos con baterías de litio o el uso del hidrógeno verde. Argentina debe ingresar paulatinamente en este sendero. Implementaremos incentivos tanto en la incorporación de movilidad sustentable como de la producción en el país de ese tipo de vehículos y su cadena de valor, que comienza en el litio”

Esta iniciativa cuenta con el apoyo del sector vinculado a la movilidad eléctrica y ha despertado entusiasmo entre quienes han estado trabajando en un borrador con el Ministerio de Desarrollo Productivo. Todo indica que se trata de un proyecto que cuenta con un respaldo cierto, y permite suponer que habrá pronto un debate en el Congreso Nacional. Una buena medida que ha sido muy demorada en Argentina.

Sin embargo, hubo una señal contradictoria entre el proyecto y el mensaje. A estas horas se conoce que el sector automotriz recibió con sorpresa y malestar el texto de ley que se conoció luego del anuncio. Lo paradójico es que fue que el propio presidente el que enfatizó en su mensaje que “luego de un año de trabajo con los actores de la cadena automotriz, empresarios fabricantes de autos y autopartes, trabajadores y el gobierno, llegamos a un acuerdo para este proyecto de ley que incluye dos grandes capítulos: a) incentivos fiscales para la inversión; b) la creación del Instituto de la Movilidad. La ley facilitará la realización de inversiones por más de US$ 5.000 millones de dólares”.

Las cámaras sectoriales que plantearon objeciones son ADEFA, AFAC, ADIMRA y ACARA, junto con los gremios del SMATA y UOM. Seguramente esto derivará en una nueva ronda de consultas en torno al ministro Matías Kulfas, o ese debate se trasladará, muy probablemente, al seno de las comisiones en la Cámara de Diputados.

Éste es un proyecto trascendente y sin duda deberá atravesar múltiples debates y negociaciones, lo que debería primar es la voluntad política de avanzar. Este es quizás el único tema que tiene un cierto nivel de avance y que expresa un anuncio bastante concreto.

Ausencias

Una de las ausencias más llamativa han sido los acuerdos pendientes con China en materia de infraestructura energética, entendiendo que los mismos ya están en marcha, que pronto habrá un viaje del presidente a ese país y que en materia de generación eléctrica se incluyen desde una planta nuclear a posibles inversiones en parques solares. Es curioso que la energía nuclear no haya sido mencionada, existiendo sectores tan comprometidos con ella dentro de la coalición gobernante. Puede deberse a un olvido, una despriorización o, simplemente, un intento de eludir un tema que abre polémicas. 

Pero tal vez la ausencia más polémica en torno a los temas con directa vinculación con la transición energética sea la de los biocombustibles. Hay que tener en cuenta que estamos enfrentando un debate urgente, ya que el actual régimen para el sector encuadrado en la Ley 26.093 vencerá en mayo de este año y existe una enorme inquietud.

Los biocombustibles representan un sector económico trascendente en diversas provincias argentinas. Existen numerosas empresas de diferentes escalas que son proveedoras de la demanda interna y de mercados de exportación, y contribuyen con alrededor del 10% del total de los combustibles líquidos utilizados en el sector del transporte en el país. Su rol como sustituto de combustibles fósiles no es menor, y su consiguiente reducción de emisiones, aun sosteniendo el mismo nivel de corte como hasta ahora, es considerable. Es sumamente preocupante que acercándose un momento de decisión trascendente, como la prórroga de la Ley 26.093, no haya habido ninguna referencia a este tema.

Esta ausencia sin dudas obedece a que este es uno de los tantos temas que no tienen suficiente consenso dentro del gobierno. El presidente ha dicho tiempo atrás ante las cámaras empresarias del sector que quiere una nueva ley, pero no se avanzó en esa dirección; se demora una decisión tan simple como prorrogar el régimen actual por uno o dos años más o, por el contrario, decir con claridad y anticipación que el régimen se termina en mayo. También se conoce que el sector petrolero tiene históricamente objeciones sobre los biocombustibles y esa tensión se traslada a las diferentes opiniones que existen dentro del gabinete nacional.

Conclusión

A lo largo del mensaje presidencial se pueden verificar fácilmente las indefiniciones que existen en el gobierno en cuanto a la implementación de una política de transición energética. Esto no sorprende cuando uno tiene en cuenta los documentos publicados durante la campaña electoral en 2019, en los que se reflejaba el escepticismo en la transición energética de muchos de los cuadros técnicos hoy en funciones. Estas ideas “negacionistas”, sin embargo, están cada vez más a contracorriente de lo que el mundo le va exigiendo a nuestro país y lo que otros sectores del gobierno parecieran reflejar, como quienes han diseñado la NDC ya mencionada.

El simple paso del tiempo en la gestión no ha contribuido a lograr claridad. Un reflejo de ello es el naufragio que sufrió durante 2020 la gestión del área energética nacional, con cambios de autoridades en sus diferentes niveles y una ausencia de definiciones que tienen en vilo a todo el sector. Esperemos que haya un rumbo más nítido en algún momento y que se adopte una mirada proactiva en cuanto al cumplimiento de las metas de mitigación de emisiones y cambio tecnológico que, tarde o temprano, nuestro país deberá recorrer.

El presidente Alberto Fernández ha sido invitado por el presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, a una Cumbre de Líderes sobre Cambio Climático para el próximo 22 de abril. Asistirán presidentes y negociadores del alto nivel diplomático. Sin duda, el paso dado por Argentina con su nueva NDC colocó al país en el radar para la convocatoria, el que escenificará el retorno de Estados Unidos a la diplomacia climática en un rol de liderazgo.

Tal vez sea este encuentro una buena oportunidad para que Alberto Fernández pondere en su verdadera magnitud la dimensión política que representa acelerar la transición energética. También podrá considerar la dimensión de la meta argentina de mitigación presentada recientemente. Es una buena oportunidad para revisar prioridades y comenzar a trazar definiciones coherentes para diseñar la transición en Argentina. El mensaje dado en el Congreso Nacional dejó más dudas que certezas.


[1] Se puede ver un análisis pormenorizado de las implicancias de la nueva NDC argentina en El escenario que nos plantea la nueva meta de emisiones 2030”, para el Círculo de Políticas Ambientales, enero 2021.